Важную роль в обеспечении конституционной законности играет Конституционный Совет. Его деятельность – надежная гарантия соответствия казахстанского законодательства духу и букве Основного Закона.
Н. Назарбаев

Выступления

Председатель  Конституционного Совета  Республики Казахстан Рогов И.И.  Выступление на встрече Глав Миссий Европейского Союза, 19 апреля 2017 года, 10.00 час.  

Уважаемые руководители дипломатических миссий Европейского Союза, дамы и господа!   

Для меня большая честь выступать перед такой представительной аудиторией. Европейский Союз и его отдельные члены являются стратегическими партнерами Казахстана и мне приятно ощущать ваш искренний интерес к конституционной реформе, недавно проведенной в нашей стране.    

Сущность и значение принятых мер, на мой взгляд, необходимо рассматривать в историческом аспекте. После распада СССР и обретения независимости 28 января 1993 года была принята первая Конституция Республики Казахстан. Многие специалисты называли ее «компромиссной», так как в ней не удалось решить ряд вопросов, связанных с преодолением пережитков советского прошлого, в связи с чем через два с половиной года 30 августа        1995 года на республиканском референдуме была принята действующая Конституция Республики Казахстан, которая предусмотрела президентскую форму правления, двухпалатный Парламент, общепризнанные права и свободы человека и другие конституционные ценности. Ни для кого не секрет, что при определении ее концепции заметную помощь оказали французские специалисты, которые входили в состав Экспертно-консультативного совета при Президенте Республики Казахстан по проекту новой Конституции. Об этом косвенно свидетельствуют наличие в государственном устройстве Казахстана Конституционного Совета, существовавшее до недавнего времени право Главы государства издавать законы или указы, имеющие силу законов, и другие.      

25 января т.г. в специальном обращении Глава государства отметил, что сильная президентская вертикаль нужна была нам в ходе преодоления огромных трудностей становления государства. Однако уже сегодня мы должны думать о том, как реагировать на глобальные и региональные вызовы, которые неизбежно поставит грядущая история перед нами.  

25-летний опыт независимого развития Казахстана наглядно показывает, что именно с введением президентской формы правления связаны демократические преобразования в общественной и политической жизни страны, экономические реформы, проведенные в соответствии с требованиями рыночной экономики, общественное согласие и политическая стабильность, становление институтов гражданского общества.

По мере созревания необходимых условий, с учетом современных вызовов, общепризнанных принципов конституционализма, мнения населения и национальных особенностей поэтапно принимались меры по повышению эффективности системы государственного управления и демократизации политической системы в целом. Так, в результате конституционной реформы 1998 года:

- срок полномочий депутатов Сената был увеличен до 6 лет, а срок полномочий депутатов Мажилиса - до  пяти лет;

- на десять депутатских мандатов была увеличена численность Мажилиса;

- часть депутатов Мажилиса стала избираться на основе партийных списков по системе пропорционального представительства;

- были усилены контрольные полномочия Палат Парламента за деятельностью Правительства - если Президент Республики отклонял обращение Палаты об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов, то депутаты большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Палаты могли по истечении шести месяцев со дня первого обращения повторно поставить перед Президентом Республики вопрос об освобождении от должности члена Правительства. В этом случае Президент Республики освобождал от должности члена Правительства (Теперь достаточно лишь одного такого обращения Палаты);

      - был подтвержден конституционный статус Правительства в качестве самостоятельного коллегиального органа;

     - в уголовное судопроизводство был включен институт  присяжных заседателей.     

Конституционные изменения 2007 года продолжили эту линию.                   В процедуру назначения Премьер-министра (до представления кандидатуры для получения согласия Мажилиса Парламента) были введены  предварительные консультации Главы государства с фракциями политических партий, представленных в Мажилисе Парламента; обогатилась представительская функция Парламента; изменен порядок формирования Мажилиса Парламента - избрание девяноста восьми депутатов осуществляется по пропорциональной избирательной системе, а девять депутатов Мажилиса избираются Ассамблеей народа Казахстана, которая получила конституционный статус; Мажилис был наделен  правом выражения вотума недоверия Правительству простым большинством голосов; в случае негативной оценки работы по исполнению им законов для обращения к Президенту Республики  об освобождении от должности члена Правительства теперь необходимо было набрать не квалифицированное, а  простое большинство голосов от общего  числа депутатов Палаты; введено положение, что перед вновь избранным Мажилисом Парламента Премьер-министр Республики ставит вопрос о доверии Правительству; в компетенцию Конституционного Совета было включено рассмотрение на соответствие Конституции принятых Парламентом и его Палатами постановлений и другие.

Давая общую оценку нынешней конституционной реформе, Европейская комиссия за демократию через право Совета Европы (Венецианская комиссия) в своем заключении отметила, что конституционные изменения Казахстана представляют собой шаг вперед в процессе демократизации государства. Реформа задает правильный вектор в дальнейшем развитии страны и свидетельствует об очевидном прогрессе. По мнению Комиссии, повышение роли Парламента в целом и Палат Парламента в частности, передача некоторых функций Президента Республики Правительству, усиление механизмов его подотчетности и подконтрольности Парламенту является позитивным изменением, которое соответствует логике предыдущих конституционных реформ, проведённых в 1998 и 2007 годах.

Основные положения Закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан», подписанного Главой государства 10 марта т.г., были окончательно определены по итогам всенародного обсуждения, проведенного по инициативе Президента Республики, что позволило глубоко понять сущность и значение предложенных поправок, каждая из которых преследует решение комплекса задач, продиктованных велением времени.

Учитывая особую значимость принятых новаций, Президент Республики направил обращение в Конституционный Совет о рассмотрении Закона на соответствие Конституции, в том числе установленным ею ценностям, основополагающим принципам деятельности и форме правления Республики. 

Конституционный Совет подтвердил, что Закон согласуется с Конституцией и не посягает на отмеченные институты и ценности.  

Теперь позвольте коротко остановиться на отдельных положениях Закона.

Изменения и дополнения, внесенные по вопросам гражданства (пункт 2 статьи 10), согласно которым лишение гражданства допускается лишь по решению суда за совершение террористических преступлений, а также за причинение иного тяжкого вреда жизненно важным интересам Республики Казахстан, согласуются с конституционными критериями и основаниями ограничения прав и свобод человека и гражданина, а также международными актами, принятыми в рамках ООН. Так, в Конвенции о сокращении безгражданства от 30 августа 1961 года указано, что государство может сохранять право лишать любое лицо своего гражданства по основаниям, предусматриваемым национальным законом, в частности, если лицо ведет себя таким образом, что причиняет серьезный вред жизненным интересам этого Государства (статья 8).   

В заключении Венецианской комиссии Совета Европы по проекту Конституционного закона Франции «О защите нации» (принято на 106-й сессии) указано, что согласно международному праву утрата гражданства может быть предусмотрена национальным правом в случаях причинения серьезного ущерба жизненно важным интересам государства. Государства могут применять эту меру только в исключительных случаях и при соблюдении прямых требований     статьи 8.3 Конвенции о сокращении безгражданства от 30 августа 1961 года. Как отметила Венецианская комиссия, лишение гражданства в качестве вспомогательной санкции должно применяться не декретом во исполнение решения Госсовета, а судом или судьей по уголовным делам или специализированным судьей по террористическим делам. Новая редакция    пункта 2 статьи 10 Конституции Казахстана сформулирована с учетом указанных рекомендаций Венецианской комиссии. 

В настоящее время уполномоченными органами принимаются меры по раскрытию в законах содержания понятия «тяжкий вред жизненно важным интересам Республики Казахстан». В отдельных законах можно встретить элементы данной дефиниции. В статье 3 УК сказано, что существенный вред -нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов организаций, охраняемых законом интересов общества и государства; нарушение нормальной работы организаций или государственных органов; срыв важных воинских мероприятий либо кратковременное снижение уровня боевой готовности и боеспособности воинских частей и подразделений; несвоевременное обнаружение или отражение нападения вооруженных групп или отдельных вооруженных лиц, сухопутной, воздушной или морской боевой техники, допущение беспрепятственного незаконного перехода через Государственную границу Республики Казахстан лиц и транспортных средств, перемещения контрабандных грузов, попустительство действиям, наносящим ущерб пограничным сооружениям, техническим средствам охраны границы и др.  

Учитывая то, что упомянутая конституционная формулировка схожа с отмеченной нормой Конвенции о сокращении безгражданства, нам интересен опыт структур ООН и других зарубежных партнеров по данному вопросу. Полагаю, что с учетом зарубежного опыта в законодательство, скорее всего это УК или (и) Закон «О гражданстве», будут внесены соответствующие поправки, которые дадут исчерпывающее определение данного понятия.     

Новая редакция пункта 3 статьи 4 Конституции принята с учетом  накопленного опыта взаимодействия национального права и международных актов. Теперь она гласит: «Международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами. Порядок и условия действия на территории Республики Казахстан международных договоров, участником которых является Казахстан, определяются законодательством Республики». Данные конституционные положения обеспечивают дальнейшее выполнение Республикой взятых на себя международных обязательств и согласуются с Венской Конвенцией о праве международных договоров 1969 года, к которой  Республика Казахстан присоединилась 31 марта 1993 года, в частности, с установленным ею принципом «pacta sunt servanda» - каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться (статья 26).   

Созданием на территории столицы Международного финансового центра «Астана» и необходимостью обеспечения эффективного его функционирования связано дополнение  статьи 2 Конституции  пунктом 3-1, согласно которому «в пределах  города Астаны может быть  установлен особый правовой режим в финансовой сфере в соответствии с конституционным законом».

Дополнение пункта 2 статьи 39 Конституции, согласно которому признаются неконституционными любые действия, способные нарушить не только межнациональное, но и межконфессиональное согласие, логично вытекает из содержания таких основополагающих принципов деятельности Республики как общественное согласие и политическая стабильность, казахстанский патриотизм (пункт 2 статьи 1 Конституции) и дополняет другие гарантии мирного сосуществования различных наций и конфессий, предусмотренные в пункте 3   статьи 5, пункте 2 статьи 14, пункте 3 статьи 20 и пункте 2 статьи 40 Основного Закона.    

Законом расширен перечень особо охраняемых конституционных ценностей: «Установленные Конституцией независимость государства, унитарность и территориальная целостность Республики, форма ее правления, а также основополагающие принципы деятельности Республики, заложенные Основателем независимого Казахстана, Первым Президентом Республики Казахстан - Елбасы, и его статус являются неизменными» (пункт 2 статьи 91 Конституции). Как отметил в своем решении Конституционный Совет, тем самым конституционно подтверждается историческая миссия Нурсултана Абишевича Назарбаева в качестве Основателя нового независимого государства Казахстан, обеспечившего его единство, защиту Конституции, прав и свобод человека и гражданина; внесшего благодаря своему конституционному статусу и личным качествам решающий вклад в становление и развитие суверенного Казахстана, в том числе конституционных ценностей Основного Закона и основополагающих принципов деятельности Республики. Законом предусмотрено обязательное получение заключения Конституционного Совета о соответствии  изменений в Конституцию указанному требованию до их вынесения на республиканский референдум или на рассмотрение Парламента.

Поправками существенно усилен правозащитный потенциал государства. Наделение Президента Республики правом направления обращения в Конституционный Совет о рассмотрении вступившего в силу закона или иного правового акта на соответствие Конституции Республики связывается с интересами защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения национальной безопасности, суверенитета и целостности государства, что вытекает из конституционно-правового статуса Главы государства, закрепленного в статье 40 Конституции.

По инициативе Главы государства исключен пункт 4 статьи 73 Конституции, который предусматривал право Президента Республики вносить возражения на решение Конституционного Совета и регулировал порядок и последствия их рассмотрения. Принятое решение, направленное на усиление Конституционного Совета, мы воспринимаем как проявление высокой степени доверия Президента Республики к Конституционному Совету, коллектив которого глубоко осознает, что оно повышает ответственность и ужесточает требования к деятельности органа конституционного контроля. Как отмечают многие зарубежные эксперты, благодаря этим конституционным поправкам Конституционный Совет Казахстана теперь по своей компетенции становится равным конституционным судам ряда европейских стран. 

Придание конституционного статуса Уполномоченному по правам человека в Республике и регулирование порядка его назначения и освобождения корреспондируется с положениями пункта 1 статьи 1 и пункта 2 статьи 12 Конституции, согласно которым Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы. 

Положения об омбудсмане содержатся в конституциях ряда стран: Албании (статьи 60 – 63), Австрии (статьи 148a – 148j), Хорватии (статья 93), Эстонии (статьи 139 – 145), Финляндии (статьи 108-113), Грузии (статья 43), Венгрии (статья 43/B), Польши (статьи 208 – 212), Румынии (статьи 58-60), России (статья 103), Словакии (статья 151a), Словении (статья 159), Испании (статья 54), Швеции (раздел 13, статья 6) и др. 

В Заключении Венецианской комиссии по статусу Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан (2007 год) было отмечено, что учреждение Уполномоченного по правам человека должно иметь гарантии на конституционном уровне, в которых излагались бы существо характеристик и полномочий учреждения Уполномоченного по правам человека и основные условия его назначения, предусматривающие выбор этого лица квалифицированным большинством в парламенте.   

Введение требования о наличии высшего образования у кандидатов в Президенты Республики (пункт 5 статьи 1 Закона), является обоснованным.           В нормативном постановлении Конституционного Совета от 9 апреля 2004 года № 5 разъяснено, что требования Конституции к гражданам страны, осуществляющим пассивное избирательное право значительно выше, чем к остальному большинству избирателей, поскольку им предстоит нести бремя законодательствования и государственных решений.

Законом проведена демократическая модернизация президентской формы правления. Это осуществлено посредством усиления роли, самостоятельности и ответственности Парламента и Правительства, перераспределения отдельных полномочий Президента между Парламентом и Правительством.

В соответствии  с обновленным пунктом 1 статьи 49 Конституции Парламент  «является высшим представительным органом Республики, осуществляющим законодательную власть». Данное принципиальное положение подкреплено исключением из компетенции Главы государства полномочий по изданию законов, указов, имеющих силу законов; по осуществлению законодательных полномочий в случае делегирования их ему Парламентом, а также по даче поручения Правительству о внесении законопроекта в Мажилис Парламента (пункт 2 статьи 45, пункт  2 статьи 61 Конституции, подпункт 3) статьи 44 Конституции). В то же время, за Президентом Республики сохраняется право законодательной инициативы и право определять приоритетность рассмотрения законопроектов, означающее, что они должны быть приняты Парламентом  в первоочередном порядке в течение двух месяцев (пункт 2 статьи 61 Конституции). 

Законом расширена роль Мажилиса Парламента при формировании Правительства. Премьер-Министр после консультаций с Мажилисом Парламента вносит представление Главе государства о кандидатурах членов Правительства. Исключение предусматривается для должностей министров иностранных дел,  обороны и внутренних дел, которые назначаются и освобождаются Президентом самостоятельно (новая редакция подпункта 3) статьи 44 Конституции).  

Принципиальным нововведением является норма, устанавливающая сложение Правительством своих полномочий перед вновь избранным Мажилисом Парламента, а не перед вновь избранным Президентом Республики, как это было раньше (изменение в пункт 1  статьи 70 Конституции), что вполне логично, когда Правительство формируется при активном участии политических партий, представленных в Мажилисе.

Существенно усилены контрольные полномочия Парламента и его Палат за деятельностью Правительства и его членов. С этой целью установлено, что Правительство в своей деятельности ответственно перед Президентом и Парламентом. Премьер-Министр теперь обязан докладывать об основных направлениях деятельности Правительства и его важнейших решениях не только Президенту, но и Парламенту.   Палаты Парламента наделены правом по итогам заслушивания отчета члена Правительства большинством не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов принимать обращение к Президенту Республики об освобождении от должности министра в случае неисполнения им законов. В таком случае Глава государства освобождает от должности члена Правительства.   

Упразднено право Президента Республики отменять либо приостанавливать действие актов Правительства и Премьер-Министра, что повышает самостоятельность и в то же время ответственность Правительства.   

Правительству переданы полномочия Главы государства по утверждению государственных программ, единой системы финансирования и оплаты труда работников для всех органов, содержащихся за счет государственного бюджета, которые будут осуществляться Правительством по согласованию с Главой государства.    

В статье 86 Конституции введено новое требование, согласно которому полномочия маслихата прекращаются досрочно Президентом Республики после консультаций с Премьер-Министром и Председателями Палат Парламента. Это означает, что при принятии такого решения появляются элементы коллегиальности, которая призвана обеспечить его законность и обоснованность.    

Полномочие по определению порядка назначения или избрания на должность, а также освобождения от должности акимов иных административно-территориальных единиц передается в известной мере от Главы государства Парламенту, который будет осуществлять его путем принятия закона.  

Реформой корректируются конституционные основы судебной системы и прокуратуры. С этой целью в пункте 3 статьи 79 Конституции установлено, что требования к судьям судов Республики определяются конституционным законом. 

Новая редакция статьи 81 Основного Закона предполагает уточнение функций Верховного Суда - вместо положения об осуществлении надзора за деятельностью местных и других судов определено, что Верховный Суд в предусмотренных законом случаях рассматривает отнесенные к его подсудности судебные дела.

В принятой редакции пункта 1 статьи 83 Конституции закреплено, что прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за соблюдением законности в установленных законом пределах и формах, а также прямо указано, что она представляет интересы государства в суде и от имени государства осуществляет уголовное преследование. Тем самым, более четко очерчены контуры прокурорского надзора, пределы которого будут определяться законом. Это дает возможность регулировать объем полномочий прокуратуры без внесения каждый раз поправок в Конституцию. 

Все эти меры позволяют снять проблемы, периодически возникающие при модернизации правоохранительной системы, а также создать конституционную основу для углубления преобразований.

Перераспределение  полномочий между ветвями власти, как отметил Конституционный Совет, не затрагивает основы президентской формы правления и статус Президента как главы государства, его высшего должностного лица, определяющего основные направления внутренней и внешней политики государства, символа и гаранта единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивающего согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом.

Из окончательного текста Закона видно, что не все поправки, предложенные для всенародного обсуждения, были приняты. Учитывая негативную позицию определенной части общества, Главой государства было принято решение об исключении изменений в статью 26 Конституции и  сохранении ее действующей редакции. Следует отметить, что предложенные в данную статью поправки были юридически корректными. Венецианская комиссия в своем заключении выразила сожаление в связи с исключением на стадии внесения в Парламент поправок в статью 26 Конституции по вопросам права собственности, которые, как она считает, соответствуют международным стандартам.  

Выступая в Парламенте, Президент Республики обратил внимание на необходимость тщательного изучения данного вопроса, проведения разъяснительной работы и достижения компромисса, после чего будут определены соответствующие меры.

Современные темпы развития Казахстана в контексте проводимых реформ порождают необходимость глубокого осмысления идей и принципов конституционализма, степени их распространения и динамики реализации в национальном законодательстве. Конституция как основная форма воплощения этих правовых постулатов является высшим политико-правовым актом, регулирующим основополагающие общественные отношения, и ее дальнейшее совершенствование в соответствии с глобальными вызовами и потребностями развития государства является необходимым и востребованным. Содержание Основного Закона государства должно отражать как общечеловеческие, так и национальные идеалы, соответствовать запросам социально-экономической, политической, культурно-гуманитарной и других сфер жизнедеятельности общества и государства.      

25 января в своем обращении к народу Глава государства отметил, что «программа реформ – это наш ответ на вопрос, в каком направлении пойдет Казахстан. Ответ ясный и последовательный – в сторону демократического развития».

Спасибо за внимание.