Қазақстан Республикасы Конституциясының 54-бабын,

61-бабы 3-тармағының 1) және 3) тармақшаларын, сондай-ақ мемлекеттiк басқаруды ұйымдастыру мәселелерi бойынша басқа да бiрқатар нормаларын ресми түсiндiру туралы

 

Қазақстан Республикасы Конституциялық Кеңесiнiң

2008 жылғы 15 қазандағы № 8 Нормативтiк қаулысы

 

ҚР Конституциялық Кеңесінің 17.04.2017 жылғы № 2 нормативтік қаулымен осы қаулының жекелеген ережелері алып тасталынды.

 

Қазақстан Республикасының Конституциялық Кеңесi, Төраға И.И.   Рогов,   Кеңес   мүшелерi   I.Ж.   Бақтыбаев,   Н.В.   Белоруков, А.Н.    Жайылғанова,    В.А.    Малиновский,    А.М.    Нұрмағамбетов, Ү.М. Стамқұлов қатысқан құрамда, мыналардың:

өтiнiш субъектiсiнiң өкiлдерi:

Қазақстан Республикасы Экономика және бюджеттiк жоспарлау министрлiгiнiң жауапты хатшысы Д.М. Шәженованың,

Қазақстан        Республикасының        Әдiлет        вице-министрi Д.Р. Құсдәулетовтiң,

Қазақстан Республикасы Президентi Әкiмшiлiгiнiң өкiлi – Қазақстан Республикасы Президентi Әкiмшiлiгiнiң Мемлекеттiк-құқық бөлiмiнiң меңгерушiсi Т.С. Донақовтың,

Қазақстан Республикасы Парламентi Сенатының өкiлi – Қазақстан Республикасы Парламентi Сенаты Төрағасының орынбасары А.С. Судьиннiң,

Қазақстан     Республикасы     Парламентi     Мәжiлiсiнiң     өкiлi –    Қазақстан    Республикасы    Парламентi    Мәжiлiсiнiң    депутаты М.А. Әбеновтiң,

Қазақстан Республикасы Жоғарғы Сотының өкiлi – Қазақстан Республикасы Жоғарғы Сотының судьясы Ж.Н. Бәйiшевтiң,

Қазақстан     Республикасы     Бас     прокуратурасының     өкiлi –    Қазақстан    Республикасы    Бас    Прокурорының    орынбасары А.Қ. Дауылбаевтың қатысуымен,  өзiнiң  ашық  отырысында  Қазақстан  Республикасының Премьер-Министрi К.Қ. Мәсiмовтiң Қазақстан Республикасы Конституциясының   54-бабын, 61-бабы 3-тармағының 1) және 3) тармақшаларының, сондай-ақ мемлекеттiк басқаруды ұйымдастыру мәселелерi бойынша басқа да бiрқатар нормаларын ресми түсiндiру туралы өтiнiшiн қарады.

Баяндамашы       –       Конституциялық       Кеңестiң       мүшесi В.А.  Малиновскийдiң  хабарлауын,  отырысқа  қатысушылардың сөздерiн тыңдап, сарапшылар: Қазақстан Республикасы Ұлттық ғылым академиясының академигi, заң ғылымдарының докторы, профессор М.К.   Сүлейменовтiң,   заң   ғылымдарының   докторы,    профессор Р.А.   Подопригораның,   заң   ғылымдарының   докторы,   профессор В.Н. Уваровтың қорытындыларын зерделеп, Әл-Фараби атындағы Қазақ ұлттық университетiнiң, Л.Н. Гумилев атындағы Еуразия ұлттық университетiнiң, Қазақ гуманитарлық-заң университетiнiң, Қазақстан Республикасы Заң шығару институтының, Бремен университетiнiң профессоры Р. Книппердiң (Германия) қорытындыларымен, конституциялық iс жүргiзудiң өзге де материалдарымен танысып, Қазақстан Республикасының Конституциялық Кеңесi

 

АНЫҚТАДЫ:

 

Қазақстан      Республикасының      Конституциялық      Кеңесiне 2008 жылғы 15 қыркүйекте Қазақстан Республикасы Премьер- Министрiнiң мынадай сұрақтар қоя отырып, Қазақстан Республикасы Конституциясының бiрқатар нормаларын мемлекеттiк басқаруды ұйымдастыру мәселелерi бойынша ресми түсiндiру туралы өтiнiшi келiп түстi:

«1) Қазақстан Республикасының Конституциясында қолданылатын «құзырет», «өкiлеттiктер», «функциялар», «қарау нысаналары» терминдерiнiң мағыналық мазмұны және олардың ара- қатынасы қандай;

2) Қазақстан Республикасы Конституциясының нормалары функциялардың толық тiзбесiн заңдарда айқындауға мүмкiндiк бере ме әлде функциялардың толық тiзбесi заңға тәуелдi актiмен бекiтiлетiн тиiстi ережеде айқындалуға тиiс пе;

3)   заңдарда «құзырет негiздерi» ғана көрсетiлген болса, оларға ненi жатқызған жөн;

4)   Қазақстан    Республикасы    Конституциясының    61-бабы 3-тармағының 1) және 3) тармақшалары:

-   заңды тұлғалардың құқық субъектiлiгiне, құқықтар мен бостандықтарға, заңды тұлғалардың мiндеттерi мен жауапкершiлiгiне;

-   мемлекеттiк органдар мен жергiлiктi өзiн-өзi басқару органдарын   ұйымдастыру   мен   олардың   қызметiнiң,   мемлекеттiк және әскери қызметтiң негiздерiне қатысты негiзгi принциптер мен нормаларды белгiлейтiн аса маңызды қоғамдық қатынастардың заңдарда бекiтiлуi бөлiгiнде ненi көздейдi;

5) Қазақстан Республикасының Конституциясы мемлекеттiк органдарда бақылау функцияларының да, қадағалау функцияларының да сақталуына мүмкiндiк бере ме, әлде прокуратура органдары қадағалау функцияларын жүзеге асырудың жалғыз субъектiсi болып табыла ма;

6) мемлекеттiк    функцияларды    мемлекет    көрсететiн қызметтер ретiнде қарастыру Қазақстан Республикасы Конституциясының  нормаларына  (3-баптың  3-тармағы,  45-баптың 2-тармағы,    49-баптың    1-тармағы,    55-баптың    5)    тармақшасы, 66-баптың   10)   тармақшасы,   67-баптың   5)   тармақшасы)   қайшы келе ме».

2008   жылғы   9   қазанда   келiп   түскен   қосымша   өтiнiште Қазақстан Республикасының Премьер-Министрi, бастапқы өтiнiштiң көлемiн    азайта    отырып,    Конституцияның    54-бабына,    61-бабы 3-тармағының 1) және 3) тармақшаларына, сондай-ақ өзге де бiрқатар нормаларына ресми түсiндiрме берудi және мынадай сұрақтарға жауап қайтаруды сұрайды:

«1) Қазақстан  Республикасы  Конституциясының  54-бабының, 61-бабы 3-тармағының 1) және 3) тармақшаларының мазмұнынан мемлекеттiк органдардың құзыретi Қазақстан Республикасының заңдарымен ғана айқындалуға тиiс екендiгi келiп шыға ма;

2)Қазақстан Республикасының Конституциясы мемлекеттiк органдарда бақылау функцияларының да, қадағалау функцияларының да сақталуына мүмкiндiк бере ме, әлде прокуратура органдары қадағалау функцияларын жүзеге асырудың жалғыз субъектiсi болып табыла ма;

3) мемлекеттiк функциялар және мемлекет көрсететiн қызметтер ұғымдары конституциялық-құқықтық мағынасы жағынан сәйкес пе».

Қазақстан Республикасы Конституциясының нормаларын өтiнiш нысанасына қатысты талдап шығып, Конституциялық Кеңес мынаны негiзге алды.

1. Конституцияның 61-бабы 3-тармағының 3) тармақшасына сәйкес Парламент аса маңызды қоғамдық қатынастарды  реттейтiн,  мемлекеттiк  органдар  мен  жергiлiктi  өзiн- өзi басқару органдарын ұйымдастыру мен олардың қызметiнiң негiздерiне қатысты негiзгi принциптер мен нормаларды белгiлейтiн заңдар шығаруға хақылы. Конституцияның 54-бабымен өз құзыретiнiң мәселелерi бойынша «Парламент Палаталардың бөлек отырысында мәселелердi әуелi - Мәжiлiсте, ал содан кейiн Сенатта өз кезегiмен қарау арқылы конституциялық заңдар мен заңдар қабылдайды» деп көзделген.

Конституциялық   Кеңес   бұдан   бұрын   Конституцияның   61- бабы 3-тармағы 1) және 3) тармақшаларының нормаларына Конституцияның өзге нормаларымен өзара байланыста түсiндiрме берген  болатын  (1999  жылғы  10  наурыздағы  №  2/2,  1999  жылғы 3  қарашадағы  №  19/2  және  2001  жылғы  9  шiлдедегi  №  12/2 қаулылар).    Мәселен,    «Қазақстан    Республикасы    Конституциясы 14-бабының   1   және   2-тармақтарына,   24-бабының   2-тармағына, 77-бабы 3-тармағының 5) тармақшасына ресми түсiндiрме беру туралы» 1999 жылғы 10 наурыздағы № 2/2 қаулыда Конституциялық Кеңес, «Конституцияның 61-бабының 3-тармағына сәйкес Парламенттiң   қалыптасқан   жағдаяттар   мен   тиiмдiлiк   принципi негiзiнде   жаңа   заңдық   нормаларды   белгiлеуге,   оның   iшiнде   – әрдайым өзгерiп отыратын және серпiмдi қоғамдық қатынастарды құқықтық  реттеудегi  кемшiлiктердi  жоюға  құқығы  бар»  деп түсiндiрме бердi.

Парламенттiң заң шығару арқылы реттеу нысанасы бола алатын аса маңызды қоғамдық қатынастардың тiзбесi Негiзгi Заңның 61-бабы 3-тармағының 1) – 11) тармақшаларымен белгiленген.

Заң    шығару    арқылы    реттеу    нысанасы    бола    алатын, бапта қолданылған негiзгi принциптер мен нормалардың ұғымы Конституцияда ашып көрсетiлмейдi. Конституциялық Кеңестiң пiкiрiнше, заң шығару қызметiнiң негiзгi принциптерi деп, бiрiншi кезекте,    Конституция    кiрiспесiнiң    идеяларын,    Конституцияның 1-бабының 2-тармағымен жария етiлген Қазақстан Республикасы қызметiнiң түбегейлi принциптерiн (қоғамдық татулық пен саяси тұрақтылық бүкiл халықтың игiлiгiн көздейтiн экономикалық даму; қазақстандық патриотизм; мемлекет өмiрiнiң аса маңызды мәселелерiн демократиялық әдiстермен, оның iшiнде республикалық референдумда немесе Парламентте дауыс беру арқылы шешу) есептеген жөн.

Қаралып отырған өтiнiш нысанасына қатысты, Қазақстанның өзiн демократиялық, зайырлы, құқықтық және әлеуметтiк мемлекет ретiнде орнықтыратындығы, оның ең қымбат қазынасы - адам және адамның өмiрi, құқықтары мен бостандықтары болып табылатындығы, бiртұтас мемлекеттiгi және президенттiк басқару нысаны, халық пен мемлекет егемендiгiнiң ара-қатынасы; мемлекеттiк билiктiң бiртұтастығы және оның тармақтарға бөлiнуi; қолданыстағы құқық туралы ережелер де, сондай-ақ мемлекеттiк органдар жүйесiн құру принциптерi, мемлекеттiк органдардың түрлерi, оларды құрудың тәртiбi, олардың функциялары мен өкiлеттiктерi, олар шығаратын (қабылдайтын) актiлер, өзара қарым-қатынасы мен қатар бағыныстылығының негiздерi Парламенттiң заң     шығару     қызметiндегi     Конституцияның     негiзгi     ережелерi болып табылады.

Бiрқатар мемлекеттiк органдар мәртебесiнiң аса маңызды элементтерi тiкелей Конституцияда айқындалуымен қатар, мемлекеттiк органдардың ұйымдастырылуы мен қызмет iстеуiнiң жекелеген жақтары конституциялық заңмен немесе заңмен реттелуi мүмкiн. Одан тыс, Негiзгi Заңның бiрқатар нормаларының мағынасынан, мемлекеттiк органдардың құқықтық жағдайы сондай-ақ Республика Президентiнiң жарлықтарымен, Үкiмет қаулыларымен және өзге де заңға тәуелдi актiлермен белгiленуi мүмкiн екендiгi келiп шығады (Конституцияның 40- бабы, 44-бабының 3), 5) және 21) тармақшалары, 61-бабы 3-тармағының екiншi  бөлiгi,  64-бабының  1-тармағы,  66-бабының  3),  4),  6)  және 10) тармақшалары, 85-87 және 89-баптары).

2.   Қазақстан Республикасының Конституциясында мемлекеттiк органдарға, өз құзыретi шеңберiнде, бақылау және қадағалау өкiлеттiктерiн бекiту жөнiнде шектеулер жоқ.

«Қазақстан  Республикасы  Премьер-Министрiнiң  1998  жылғы 2    қазанда    Қазақстан    Республикасы    Парламентi    қабылдаған «Аудиторлық қызмет туралы» Қазақстан Республикасының Заңын Қазақстан   Республикасының   Конституциясына   сәйкес   емес   деп тану  туралы өтiнiмi туралы» Конституциялық Кеңестiң  1998  жылғы 16 қарашадағы № 10/2 қаулысына сәйкес бақылау жасау және қадағалау құқығын мұндай құқықты арнайы заң берген мемлекеттiк органдар мен лауазымды адамдар ғана пайдаланады. Мемлекеттiк органға бақылау-қадағалау функцияларын заң арқылы жүктеуге жол берiлетiндiгi  Конституциялық  Кеңестiң  1997  жылғы  6  наурыздағы №   3,   1999   жылғы   4   ақпандағы   №   16/2   және   2005   жылғы 31 қаңтардағы № 1 қаулыларымен де расталған.

«Қазақстан Республикасының кейбiр заң актiлерiне прокурорлық қадағалау мәселелерi бойынша өзгерiстер мен толықтырулар енгiзу туралы» Қазақстан Республикасы Заңының Қазақстан Республикасының Конституциясына    сәйкестiгi    туралы»    Конституциялық    Кеңестiң 2002 жылғы 5 тамыздағы № 5 қаулысының мағынасын негiзге ала отырып, жоғары қадағалау ретiнде прокурорлық қадағалаудың конституциялық сипаттамасы сол, басқа сипаттамаларымен қатар, өз құзыретi шегiнде прокуратура органдары басқа мемлекеттiк органдар, соның iшiнде, қадағалау өкiлеттiгiне ие органдар (мәселен, мемлекеттiк санитарлық-эпидемиологиялық қадағалау немесе кедендiк бақылау органдары) жасаған iс-әрекеттер мен қабылдаған шешiмдердiң заңдылығын тексерiп, олар заңсыз болған жағдайда прокурорлық шара қолдана алады.

Баяндалғанды негiзге ала отырып, Конституциялық Кеңес, қадағалау функциялары прокуратурадан тыс өзге де мемлекеттiк органдарға жүктелуi мүмкiн деп есептейдi.

3. Конституцияның   бiрқатар   баптарында   мемлекеттiк органдарға қатысты пайдаланылатын «функция» терминiнен айырмашылығы сол, Негiзгi Заңда «мемлекет көрсететiн қызмет» деген дефиниция жоқ.

«Әкiмшiлiк  рәсiмдер  туралы»  2000  жылғы  27  қарашадағы № 107-II Қазақстан Республикасының Заңына өзгерiстер мен толықтырулар    енгiзiлуi    арқылы    «мемлекеттiк    функция»    және «мемлекет   көрсететiн   қызмет»   ұғымдарының   мазмұнына   алғаш рет   заңдық   мағына   берiлген   болатын.   Осы   Заңда   мемлекеттiк функция деп «мемлекеттiк органның қызметтi заңдарда белгiленген өкiлеттiктер шегiнде жүзеге асыруы» ұғынылады, Заңда мемлекеттiк органдарда болуы мүмкiн функциялардың тiзбесi бекiтiлген: стратегиялықреттеушiлiк,  iске  асыру  және  бақылау  функциялары (1  және  9-2-баптар).  Заңда  мемлекеттiк  қызмет  деп  «жеке  және заңды тұлғалардың құқықтарын, бостандықтарын және заңды мүдделерiнiң қорғалуын қамтамасыз етуге бағытталған, бюджеттiк бағдарламаларды (кiшi бағдарламаларды) iске асыру аясында мемлекеттiк органдар, өзге де мемлекеттiк мекемелер, мемлекеттiк кәсiпорындар, жеке және (немесе) заңды тұлғалар жүзеге асыратын қызмет» ұғынылады (1-баптың 2-2-тармағы).

Конституциялық Кеңес «мемлекеттiк функция» және «мемлекет көрсететiн қызмет» ұғымдарының тең мағыналы еместiгiн және әр түрлiлiгiн атап көрсетедi.

«Көрсетiлетiн қызмет» ұғымы құқық теориясында, бiрiншi кезекте, азаматтық-құқықтық, яғни көбiнесе мүлiктiк сипаты бар институт болып табылады. Мемлекет көрсететiн қызмет, мемлекеттiк органның заңды және жеке тұлғалардың құқықтарын, бостандықтарын және заңды мүдделерiнiң қорғалуын қамтамасыз ету жөнiндегi мемлекеттiк функцияларды iске асыруына байланысты көрсетiлетiн, соның iшiнде бюджеттiк қаржыландыру есебiнен көрсетiлетiн басқарушылық қызмет нысандарының бiрi. Бұл ретте, мемлекеттiк органның мемлекеттiк құрылыс пен басқару нысанынан, мемлекеттiк органдардың жүйесi мен олардың құзыретiнен келiп шығатын функциясын,   бюджеттiк   бағдарламалар   шеңберiнде   мемлекеттiк орган, оған ведомстволық бағынысты ұйымдар немесе қызмет көрсетушiлер ретiнде белгiленетiн өзге де субъектiлер көрсететiн мемлекеттiк қызметке теңестiруге болмайды.

Конституциялық Кеңестiң пiкiрiнше, «мемлекет көрсететiн қызмет»   және   «мемлекеттiк   функция»   ұғымдарының   ара-жiгiн, бiрiншi   кезекте,   олардың   көлемi,   бағытталуы   мен   мүдделерiне (жеке тұлғаға не көпшiлiкке бағытталуына, жеке немесе жария- құқықтық мүдделердiң басымдығына) қарай; қызметiнiң ерiктiлiгiне немесе мiндеттiлiгiне (жеке тұлғаның өтiнiшi немесе мемлекеттiң мәжбүрлеуiмен қамтамасыз етiлiп, мемлекеттiң мiндетiне орай барлығына қатысты автоматты түрде енгiзiлетiн қызмет) бойынша ажыратуға болады.

«Мемлекеттiк функция» және «мемлекет көрсететiн қызмет» ұғымдарын  бiр-бiрiмен  ұқсастыру  азаматтық-құқықтық  (жеке құқықтық) институттардың жария-құқықтық институттармен араласып кетуiне,   мемлекеттiң   жария-билiктiк   сипаттамасы   көмескiленуiне әкеп соқтыруы мүмкiн, ал бұл түптеп келгенде мемлекеттiк билiктiң, мемлекет пен оның органдарының мақсаты мен ұйымдастырылуының конституциялық негiздерiне қайшы келедi.

Жазылғанның         негiзiнде,         Қазақстан         Республикасы Конституциясының 72-бабы 1-тармағының 4) тармақшасын, «Қазақстан    Республикасының    Конституциялық    Кеңесi    туралы» 1995  жылғы  29  желтоқсандағы  №  2737  Қазақстан  Республикасы Конституциялық  заңының  17-бабы  3-тармағының  1)  тармақшасын, 31-33 , 37-баптарын және 41-бабы 1-тармағының 2) тармақшасын басшылыққа алып, Қазақстан Республикасы Конституциялық Кеңесi

 

ҚАУЛЫ ЕТЕДi:

 

1.   Қазақстан  Республикасы  Конституциясының  54-бабының,61-бабы 3-тармағының 1) және 3) тармақшалары нормаларының мазмұнынан, мемлекеттiк органдардың құзыретi Қазақстан Республикасының Конституциясымен, конституциялық заңдарымен және заңдарымен ғана емес, заңға тәуелдi актiлерiмен де белгiленетiндiгi келiп шығады.

2.   Қазақстан  Республикасы  Конституциясының  83-бабының 1-тармағына сәйкес прокуратура мемлекет атынан Республиканың аумағында заңдардың, Қазақстан Республикасының Президентi жарлықтарының және өзге де нормативтiк құқықтық актiлердiң дәлме- дәл   әрi бiркелкi қолданылуын, жедел-iздестiру қызметiнiң, анықтау мен тергеудiң, әкiмшiлiк және орындаушылық iс жүргiзудiң заңдылығын жоғары қадағалауды жүзеге асырады.

Басқа мемлекеттiк органдар қадағалау функцияларын өз құзыретi шегiнде iске асыруға хақылы.

3. «Мемлекеттiк  функция»  және  «мемлекет  көрсететiн қызмет» ұғымдарының мазмұны мен көлемi ұқсас емес.

Мемлекеттiк   функцияны   мемлекеттiк   орган   өз   құзыретiне сәйкес iске асырады, ол жария-құқықтық сипатқа ие, субъектiлердiң шектеусiз санына қатысты қолданылады, мемлекеттiң мәжбүрлеуiне негiзделуi мүмкiн.

«Мемлекет көрсететiн қызмет» ұғымы Қазақстан Республикасының Конституциясында жоқ. Бұл ұғымның мазмұнын анықтау кезiнде заң шығарушы, Конституциялық Кеңестiң пiкiрiнше, мынаны негiзге алуы мүмкiн. Мемлекет көрсететiн қызмет мемлекеттiк органдардың жекелеген функцияларын жүзеге асыру нысандарының бiрi болып табылады, ол көбiнесе азаматтық-құқықтық сипатқа ие, әдетте мемлекеттiң мәжбүрлеуiн қолданбай жеке көрсетiледi.

4.   Қазақстан  Республикасы  Конституциясының  74-бабының 3-тармағына сәйкес қаулы оны қабылдаған күннен бастап күшiне енедi, шағымдануға жатпайды, Республиканың бүкiл аумағында жалпыға бiрдей  мiндеттi  және  Қазақстан  Республикасы  Конституциясының 73-бабының 4-тармағында көзделген реттi ескере отырып, түпкiлiктi болып табылады.

5.   Осы  қаулы  республикалық  ресми  басылымдарда  қазақ және орыс тiлдерiнде жариялансын.