Конституционный совет Республики Казахстан сформирован в феврале 1996 года и находится на стадии становления. В соответствии с распоряжением Президента Республики Казахстан    «О мерах по обеспечению неукоснительного соблюдения и исполнения Конституции Республики Казахстан, пропаганде ее положений» нам поручено предоставить информацию о состоянии конституционной законности в стране.

Настоящая информация подготовлена преимущественно на основе материалов не самого Конституционного совета, а по данным других государственных органов, поступивших в соответствии с запросом. В информации изложены некоторый анализ этих данных и отдельные предложения Совета по вопросам конституционной законности.

Одним из основных элементов характеризующих состояние конституционной законности в стране, является положение дел о соответствии норм действующего законодательства республики нормам Конституции страны, принятой 30 августа 1995 года. Определяя положение дел в этом вопросе, необходимо учитывать, что в соответствии с пунктом 4 статьи 92 Конституции страны действующее законодательство Республики в течение двух лет со дня принятия Конституции должно быть приведено в соответствие с нею.

Конституционные законы, в соответствии с пунктом 1 статьи 92 Конституции, приняты до истечения установленного в названной статье годичного срока в форме указов Президента Республики Казахстан, имеющих силу названных законов. Среди них:

- О республиканском референдуме;

- О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов;

- О Правительстве Республики Казахстан;

- О государственных символах Республики Казахстан;

- О выборах в Республике Казахстан;

- О судах и статусе судей в Республике Казахстан.

Названные в Конституции иные законы и приведение ранее принятых в соответствие с конституционными нормами находятся в работе Парламента и Правительства страны. Так, только на 1996 год Правительством запланировано внести в Мажилис Парламента 74 законопроекта, в соответствии с постановлениями Правительства от 15 декабря 1995 г. N 7733 и от 26 февраля 1996 г. N 254. Следовательно, процесс правового урегулирования общественных отношений в соответствии с новой Конституцией находится на стадии создания новых законодательных актов и приведения действующих актов в соответствие с конституционными нормами.

Наиболее актуальным и срочным является приведение законодательных актов в соответствие с Конституцией в сфере судопроизводства по уголовным и гражданским делам.

Из материалов Верховного суда республики следует, что нормам Конституции и принятого на ее основе Указа Президента, имеющего силу конституционного закона, «О судах и статусе судей в Республике Казахстан» противоречат положения уголовно-процессуального и гражданско-процессуального кодексов (УПК и ГПК) о полномочиях должностных лиц суда и прокуратуры, обладающих правом опротестовать вступившие в законную силу приговоры и решения судов в порядке надзора; о судах, рассматривающих такие протесты; об обязанности судов собирать доказательства и осуществлять поиск истины по делу. Аналогичные противоречия с Конституцией и Указом «О судах и статусе судей» имеет и Закон Республики Казахстан от 17.01.92 г. «О порядке разрешения хозяйственных споров арбитражными судами Республики Казахстан». Конституционной норме, изложенной в пункте 3 статьи 77, о невозможности изменения подсудности, предусмотренной законом, без согласия истцов, ответчиков либо привлекаемого к судебной ответственности лица противоречат соответствующие статьи УПК и ГПК о праве судов всех уровней изменять подсудность дел без согласия на то указанных лиц. Действующий Уголовно-процессуальный кодекс республики не содержит нормы о праве судебного обжалования санкции прокурора на арест, установленный в пункте 2 статьи 16 Конституции.

По сообщению Верховного суда, многие нормы Конституции, преследующие цели обеспечения прав и законных интересов человека, применяются судами непосредственно, не ожидая приведения противоречащих положений процессуального закона в соответствии с конституционными нормами.

В сфере гражданского судопроизводства кроме не соответствия в процессуальном законодательстве имеются противоречия с Конституцией, в частности, и в трудовом законодательстве. Так, статья 33 в пункте устанавливает, что возраст государственного служащего не должен превышать 60 лет, а исключительных случаях - шестидесяти пяти лет. Однако Кодекс законов о труде не предусматривает в качестве основания для увольнения государственного служащего с работы достижения предельного возраста. Данное противоречие порождает поступление в суды исков о незаконности увольнений по мотивам достижения предельного возраста.

В связи с изложенными противоречиями, на устранение которых необходимо продолжительное время, а также применением норм законов в быстро меняющейся практике, настоятельно возникает необходимость в стране официального толкования конституционных и других законов.

Однако действующая Конституция республики не наделила этой важной функцией ни один орган государства. Предыдущие Конституции Казахстана 1978 и 1993 годов официальное толкование законов включали в исключительную компетенцию Верховного Совета.

Следующим элементом, характеризующим состояние конституционной законности, является соблюдение в практике государственных органов конституционного принципа разделения властей.

Данных о том, что в деятельности государственных органов нарушается названный конституционный принцип, в Конституционный совет не поступало.

Однако в научной среде и в средствах массовой информации поднимается и обсуждается вопрос: не нарушается ли названый принцип деятельностью Министерства юстиции по организационному обеспечению работы судов республики, их материально-техническому обеспечению и финансированию. При этом в качестве аргументов того, что этим нарушается принцип разделения властей, приводится следующее:

При осуществлении названных функций Министерство юстиции как центральный орган исполнительной власти состоит с судами (кроме Верховного) в отношениях власти и подчинения, используя в отношениях с ними мощной экономический инструмент.

Для осуществления независимости правосудия, как известно, необходимы надлежащие, прежде всего, материальные условия, которые зависят от органа, распределяющего финансовые ресурсы. Следовательно, здесь зависимость судебной власти на местах от органов исполнительной власти налицо, притом в отсутствии системы сдержек и противовесов со стороны судебных органов.

В такой ситуации ставится под сомнение соблюдение требований статьи 80 Конституции Республики Казахстан. Прямое влияние органов исполнительной власти на формирование кадров судейского корпуса также противоречит принципу разделение властей, поскольку Квалификационная коллегия юстиции, провозглашенная статьей 82 Конституции автономным, независимым учреждением, по существу действует на общественных началах, а материально-техническое, организационное обеспечение работы этой коллегии осуществляется также Министерством юстиции (п. 11 статьи 51 Указа Президента «О судах и статусе судей в Республике Казахстан»), председателем названной коллегии является первый заместитель министра юстиции.

По мнению Конституционного совета, вопрос о соблюдении принципа разделения властей в отношениях Министерства юстиции и судов республики (кроме Верховного) требует своего правильного и обоснованного разрешения на конституционном уровне.

В связи с изложенным вносится предложение обсудить и проработать вопрос о создании не входящей в систему исполнительной власти государственной структуры, которая бы выполняла организационные функции нынешнего Министерства юстиции в отношении судебных органов. При этом штаты этой структуры возможно создать за счет передачи их от Минюста. Названная государственная структура могла бы подчиняться Председателю Высшего Судебного Совета республики.

Аналогичный орган с названием Судебная администрация имеется в Кыргызской Республике, опыт создания которого можно было бы изучить и при необходимости использовать.

По вопросу соответствия актов органов государственного управления нормам Конституции, характеризующему состояние конституционной законности, Конституционный совет не располагает достаточной информацией для объективной оценки.

Министерство юстиции республики на наш запрос сообщило о том, что актов государственных органов, не соответствующих нормам Конституции, к ним не поступало.

Вместе с тем, в соответствии с государственной отчетностью Генеральной прокуратуры за 1995 год и 1 квартал текущего года только по республиканским органам управления выявлен 81 незаконный правовой акт. При этом в числе этих незаконных актов статистика не выделяет те акты республиканских органов, которые изданы с нарушением конституционных норм.

На местах органами прокуратуры также выявляется большое количество незаконных правовых актов территориальных органов государственной власти и управления. При этом статистика говорит о наличии тенденции к росту таких нарушений: если за весь 1995 год выявлен 1661 такой акт, то за три первых месяца этого года таких фактов уже 533. Как правило, незаконные правовые акты, о которых указано выше, являются не нормативными, а актами применения норм права.

Об одном таком акте в Конституционный совет сообщил Жезказганский городской суд в своем представлении о признании его неконституционным. Это постановление Правительства Республики Казахстан N 1895 от 29 декабря 1995 г. «О мерах государственной поддержки и погашения долгов акционерного общества Жезказганцветмет», которым введен мораторий для погашения кредиторской задолженности названного акционерного общества до 31 декабря 1996 года.

По мнению суда, данное Постановление Правительства принято с нарушением конституционного принципа равенства всех форм собственности (статья 6 Конституции) и оно существенно ущемляет интересы хозяйствующих субъектов.

Данное обращение Жезказганского городского суда о признании данного постановления неконституционным нами к производству не принято, поскольку предмет обращения суда в компетенцию Конституционного совета не входит. Но вместе с тем, у суда и хозяйствующих субъектов есть достаточные основания оспорить законность этого акта в органах прокуратуры или в суде.

Немаловажным аспектом конституционной законности в стране является соответствие внешнеполитической деятельности государства, его органов нормам Конституции. Одной из форм выражения внешнеполитической деятельности государства являются его договоры с другими государствами.

В соответствии со статьей 4 Конституции страны, международные договоры, участником которых является Республика Казахстан, публикуются.

Насколько точно выполняется требование Конституции о публикации международных договоров Республики Казахстан, оценить по имеющимся данным трудно.

Однако некоторые факты по этому вопросу здесь возможно привести с тем, чтобы в целом иметь представление по нему.

Согласно данным Информационно-аналитического центра Парламента республики, только за период со дня принятия действующей Конституции и до начала работы первой сессии Парламента Республики Казахстан ратифицировано 20 международных договоров. Однако публиковались лишь тексты некоторых договоров, в Вестнике Парламента Республики Казахстан и республиканских газетах публиковались акты главы государства, которыми эти договоры были ратифицированы.

Нельзя признать соответствующее Конституции такое положение, при котором не публикуются тексты всех международных договоров Республики Казахстан, что прямо противоречит пункту четвертому статьи 4 Основного Закона.

Если говорить о соответствии заключенных республикой международных договоров нормам Конституции, то по информации Министерства иностранных дел страны международные договоры Республики Казахстан период их подготовки проходят правовую экспертизу в Министерстве юстиции на предмет соответствия нормам национального законодательства. Такая процедура прохождения экспертизы международных договоров закреплена в Указе Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров Республики Казахстан».

Проведя анализ заключенных международных договоров республики на настоящий период, Министерство иностранных дел сообщило, что договоров, заключенных республикой с отступлением от норм Конституции страны, не выявлено.

В Конституционный совет от Председателей Палат Парламента не поступало обращений на предмет рассмотрения до ратификации международных договоров республики на соответствие их Конституции.

Такой аспект Конституционной законности как обеспечение конституционных прав и свобод граждан и выполнение ими своих конституционных обязанностей является наиболее важным, объемным, но вместе с тем наиболее сложным с точки зрения анализа и объективной оценки, особенно в условиях недостатка полноценной информации. Конституционный совет по этому вопросу не располагает собственной информацией, поскольку в нашу компетенцию в соответствии со статьей 72 Конституции не входит рассмотрение обращений граждан.

Поступившие по запросу материалы позволяют раскрыть частично некоторые стороны данного вопроса. Нельзя утверждать, что конституционные права граждан не обеспечиваются соответствующими органами государства. Но вместе с тем, имеют место факты, когда должностные лица государственных органов не обеспечивают названные права граждан, тем самым нарушают нормы и Конституции, и отраслевых законодательных актов.

Чаще всего такие нарушения со стороны названных должностных лиц выражаются в издании незаконных актов. Так, например, по отчетности Генеральной прокуратуры только за 1995 год и 1 квартал текущего года издано по республике свыше 4400 актов, нарушающих конституционные и иные права граждан.

Необеспечение конституционных прав граждан со стороны государственных органов выражается также в невыполнении конкретных действий или обязанностей этих органов. Так, например, по сведениям МВД республики, медицинские учреждения данной системы в текущем году профинансированы соответствующими органами всего лишь на 40%. По этой причине в этих учреждениях не обеспечиваются предусмотренные пунктом 2 статьи 29 Конституции право получать бесплатно гарантированный объем медицинской помощи, статьей 15 право на жизнь. По данным МВД, в местах лишения свободы ежегодно умирает от туберкулеза и других заболеваний от 1200 до 2000 человек (в 1995 году-2021 человек, за 3 месяца текущего года 997 человек).

Из-за недостаточного финансирования в некоторых регионах страны несвоевременно по два, три, иногда по 9 месяцев не выплачивается заработная плата, как в производственной так и других сферах, тем самым нарушается пункт 2 статьи 24 Конституции, гарантирующей вознаграждение за труд без какой либо дискриминации. В деятельности других органов государства, призванных охранять права граждан, организаций, встречаются факты, грубо нарушающие конституционные права граждан на неприкосновенность жилища (пункт 1 статьи 25 Конституции). За прошедший 1995 год и три месяца текущего года по республике выявлено 860 случаев обыска жилища граждан, произведенных с нарушением закона - без санкции прокурора.

Одной из причин не обеспечения конституционных прав граждан в республике является несовершенство в деятельности государственного аппарата, недостаточная, в том числе и правовая, квалификация отдельных государственных служащих.

В анализируемом аспекте конституционной законности имеется обратная сторона, на которой считаем необходимым остановиться. Как известно, каждому конкретному праву гражданина корреспондируется соответствующая обязанность государства, конкретного его органа.

Если выше мы в общем плане анализировали, как обеспечиваются государственными органами права граждан, то теперь вопрос о том, как граждане выполняют свои конституционные обязанности.

Например, статья 34 Конституции обязывает граждан соблюдать Конституцию и законодательство республики, уважать права, свободы, честь и достоинство других лиц. Как же реально исполняется данная конституционная норма гражданами республики, можно судить из статистических данных правоприменительных органов, в том числе МВД, ГСК, Генеральной прокуратуры, Верховного суда и Министерства юстиции. Если судить по тому факту, что бытовая преступность и уровень других нарушений прав, свобод, чести и достоинства личности не снижается, то нельзя утверждать о том, что в этом аспекте конституционной законности в стране дела обстоят благополучно.

Статистика правонарушений, ее анализ позволили бы более полно представить картину неисполнения гражданами своих конституционных обязанностей, таких, например, как уплата законно установленных налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджет (статья 35 Конституции), защита Республики Казахстан (статья 36 Конституции), забота о сохранении исторического и культурного наследия (статья 37 Конституции). Однако подробный анализ статданных по этому вопросу выходит за рамки данной информации.

Здесь полагаем необходимым назвать одну из важных причин того, что должностные лица государственных органов не выполняют своих обязанностей, а граждане - свои конституционные обязанности. Причина эта в низкой правовой культуре должностных лиц, рядовых граждан, в незнании Конституции и законов страны. В связи с этим предлагаем активизировать выполнение постановление Президента Республики Казахстан от 21 июня 1995 года «О мерах по организации правового всеобуча в Республике Казахстан» и усилить контроль за его реализацией.

В заключение считаем необходимым повторить предложения Конституционного совета, изложенные выше:

1. Определить в соответствующем порядке государственный орган страны, который бы осуществлял функцию официального толкования законов.

2. В целях обеспечения конституционного принципа разделения властей рассмотреть вопрос о возложении функций по обеспечению деятельности судов на специальный государственный орган, не входящий в систему исполнительной власти.

3. При оценке результатов деятельности государственных органов, должностных лиц учитывать уровень соблюдения конституционной законности и правовой культуры в целом.

 

 

Председатель

Конституционного Совета

Республики Казахстан