Прошедший год ознаменовал собой очередной этап утверждения конституционализма и укрепления конституционной законности в стране. Главными направлениями деятельности государства в этой сфере стали дальнейшее законодательное обеспечение реализации закрепленных в Основном Законе конституционных ценностей, положений конституционной реформы 2007 года, развитие действующего права и его отдельных институтов, совершенствование правоприменительной практики, а также упрочение общественного строя, социальных гарантий прав и свобод казахстанцев в условиях глобального экономического кризиса.

В целях практической реализации конституционных новелл за этот период приняты законы Республики Казахстан от 20 октября 2008 года № 70-IV «Об Ассамблее народа Казахстана», от 17 ноября 2008 года № 79-IV «О Высшем Судебном Совете Республики Казахстан». Внесены изменения и дополнения в конституционные законы «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан», «О выборах в Республике Казахстан», в Закон «О политических партиях», в некоторые законодательные акты по вопросам средств массовой информации и общественных объединений. Впервые законодательно определены основы местного самоуправления, базирующиеся на соответствующих нормах обновленной Конституции страны.

Принят Конституционный закон от 17 июня 2008 года № 41-IV «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О Конституционном Совете Республики Казахстан». Соответственно, Нормативным постановлением Конституционного Совета от 8 января 2009 года № 2 внесены изменения в Регламент Конституционного Совета по вопросам организации его деятельности.

Конституционный Совет продолжил работу по приведению ранее принятых постановлений в соответствие с измененными положениями Основного Закона. Нормативным постановлением от 24 сентября 2008 года № 7 в полном объеме отменено Постановление от 26 декабря 2000 года № 22/2 «Об официальном толковании подпункта 7) статьи 54 Конституции Республики Казахстан», а также не согласующиеся с обновленной Конституцией некоторые положения Постановления от 13 декабря 2001 года № 16-17/3 «Об официальном толковании подпункта 7) статьи 54 Конституции Республики Казахстан».

* * *

В рамках осуществления своих конституционных полномочий в период с момента направления в Парламент Республики Казахстан предыдущего послания (от 23 июня 2008 года № 09-6/1) Конституционным Советом рассмотрен ряд обращений Президента, Председателя Сената Парламента, Премьер-Министра и судов Республики.

По обращению Президента Республики Казахстан Конституционный Совет, проверив на предмет конституционности принятый Парламентом и представленный на подпись Главе государства Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам свободы вероисповедания и религиозных объединений», признал его не соответствующим Конституции.

В соответствии с подпунктом 6) пункта 1 статьи 19 Конституционного закона Республики Казахстан от 29 декабря 1995 года № 2737 «О Конституционном Совете Республики Казахстан» Председателем Конституционного Совета по письменному запросу Главы государства от 18 декабря 2008 года представлена Информация «О состоянии конституционной законности в Республике в сфере реализации конституционных положений о языках», подготовленная по результатам анализа конституционных норм, а также обобщения практики конституционного производства по вопросу реализации конституционных положений о языках. Конституционный Совет отметил, что в настоящее время в Республике созданы необходимые нормативно-правовые условия для обеспечения приоритетного статуса государственного языка, свободного функционирования языков народов Казахстана, употребления казахского и русского языков в государственных организациях. Встречающиеся факты нарушения нормативных требований в употреблении казахского и русского языков преодолимы путем принятия необходимых организационных и материально-технических мер.

В Конституционный Совет обратился Председатель Сената Парламента Республики Казахстан с просьбой дать официальное толкование пункта 2 статьи 45, подпунктов 3) и 4) статьи 53 Конституции Республики в целях установления конституционных оснований и пределов делегирования Парламентом законодательных полномочий Главе государства.

В Нормативном постановлении от 26 июня 2008 года № 5 Конституционный Совет отметил, что временная передача парламентами своих полномочий по принятию законов главам государств либо правительствам является мировой практикой. Казахстанская модель президентской формы правления позволяет в соответствии с Конституцией Республики и совместным волеизъявлением Президента Республики и Парламента проводить временное перераспределение законотворческих полномочий.

По обращению Премьер-Министра Республики Казахстан об официальном толковании норм ряда статей Конституции Конституционный Совет рассмотрел вопросы законодательного регулирования организации и функционирования государственных органов; соотношение понятий «государственная функция» и «государственная услуга»; допустимость возложения на иные кроме прокуратуры, государственные органы контрольно-надзорных функций.

В принятом по этому обращению Нормативном постановлении от 15 октября 2008 года № 8 Конституционный Совет указал, что отношения организации и функционирования государственных органов могут регулироваться не только конституционными законами и законами, но и указами Президента Республики, постановлениями Правительства и иными подзаконными актами, а также констатировал неравнозначность и разноплановость понятий «государственная функция» и «государственная услуга».

В контексте данной правовой позиции Конституционный Совет отметил, что государственная функция носит публично-правовой характер, распространяется на неограниченное число субъектов и может быть основана на государственном принуждении. Государственная услуга же является одной из форм реализации отдельных функций государственных органов, носит преимущественно гражданско-правовой характер, осуществляется, как правило, индивидуально и без применения государственного принуждения.

Кроме того, Конституционным Советом была подчеркнута некорректность отождествления понятий «государственная функция» и «государственная услуга», что может привести к смешению гражданско-правовых (частно-правовых) институтов с публично-правовыми, к размыванию публично-властной характеристики государства и, как следствие, породить противоречия между ними и конституционными основами предназначения и организации государственной власти.

Отмечено также, что «государственная услуга» взаимосвязана с имущественным правом государства. При этом формирование юридического института «имущественное право государства» не противоречит положению подпункта 4) статьи 66 Конституции Республики Казахстан о том, что Правительство «организует управление государственной собственностью» (Постановление Конституционного Совета от 17 марта 1999 года № 4/2).

Оценивая нормы Конституции о высшем надзоре, осуществляемом органами прокуратуры, Конституционный Совет подтвердил допустимость возложения надзорных полномочий и на иные, кроме прокуратуры, государственные органы. В постановлении указано, что характеристика в Основном Законе прокурорского надзора в качестве высшего заключается в том, что органы прокуратуры в пределах своих полномочий могут проверять законность произведенных другими, в том числе обладающими надзорными полномочиями, государственными органами, действий и принятых решений, и в случае их незаконности принимать меры прокурорского реагирования. 

* * * 

Ряд обращений, поступивших в Конституционный Совет Республики Казахстан, не приняты к производству, поскольку поставленные в них вопросы ранее были рассмотрены Конституционным Советом, не входили в его компетенцию, обращения по форме и содержанию не соответствовали установленным требованиям либо по иным основаниям.

Отказано в принятии к производству обращения группы депутатов Парламента Республики об официальном толковании пункта 4 статьи 52, пункта 5 статьи 71, пункта 2 статьи 79 и пункта 3 статьи 83 Конституции в части разъяснения содержащихся в них словосочетаний «привлечение к уголовной ответственности» и «совершения тяжких преступлений». В постановлении Конституционного Совета от 30 января 2003 года № 10 закреплено следующее: определение порядка применения ареста и содержания словосочетания «привлечение к уголовной ответственности», а также регламентирование вопросов, связанных с ними, являются предметом регулирования законом. В части обращения об устранении противоречий и несогласованности норм уголовно-процессуального законодательства и других нормативных правовых актов, а также оценки конституционности правоприменительной практики Конституционный Совет отметил, что эти вопросы в его компетенцию не входят.

Конституционный Совет отказал в принятии к производству представления суда района имени Казыбек би города Караганды Карагандинской области о признании неконституционными подпунктов 3)-8) пункта 3 статьи 74-2 Закона Республики Казахстан «О банках и банковской деятельности в Республике Казахстан», в котором суд оспаривал очередность удовлетворения требований кредиторов ликвидируемого банка, поскольку решение этих вопросов входят в компетенцию Парламента.

В связи с неправильным оформлением документов было отказано в принятии к производству обращения суда № 2 города Костаная Костанайской области о признании неконституционными статей 22 Закона Республики Казахстан от 13 декабря 1997 года № 204-I «О миграции населения» в редакции от 12 января 2007 года № 227-III и Закона Республики Казахстан от 19 июня 1995 года № 2337 «О правовом положении иностранцев» в редакции от 12 января 2007 года № 227-III в части ограничения на въезд в Республику Казахстан иностранцам и лицам без гражданства, ранее выдворявшимся из страны.

Конституционное производство, возбужденное по представлению Акмолинского областного суда о признании неконституционной статьи 484 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года № 155-II, было прекращено непосредственно в ходе заседания Конституционного Совета в связи с заявленным ходатайством суда об отказе от обращения. При вынесении решения о прекращении конституционного производства Конституционным Советом учтена информация представителей Правительства о том, что принимаются меры по совершенствованию правоприменительной практики, а также о разработке проекта нового Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, в котором будут устранены выявленные недостатки.

Вместе с тем, Конституционный Совет считает, что непринятие к производству перечисленных обращений не снижает актуальности поднятых в них проблем, предполагает проведение необходимого анализа ситуаций и их разрешения компетентными государственными органами путем использования иных правовых средств.

За истекший период в Конституционный Совет поступило также 194 обращения граждан, касательно деятельности судов и органов уголовного преследования, местных органов исполнительной власти, социальной сферы, особенно пенсионной системы, права собственности, разъяснения норм законодательства и ряда других вопросов. Все письма были направлены в уполномоченные государственные органы для принятия решений по существу и информирования об этом обратившихся. 

Одним из основных показателей состояния конституционной законности в стране и условием ее обеспечения является исполнение государственными органами Республики Казахстан итоговых решений, в том числе посланий, Конституционного Совета. В соответствии с обновленной нормой пункта 3 статьи 40 Конституционного закона «О Конституционном Совете Республики Казахстан», рекомендации и предложения, содержащиеся в решениях Конституционного Совета по совершенствованию законодательства, подлежат рассмотрению уполномоченными государственными органами и должностными лицами с обязательным уведомлением Конституционного Совета о принятом решении.

Конституционный Совет отмечает, что многие его нормативные постановления, а также рекомендации и предложения, содержащиеся в предыдущих посланиях, уже реализованы либо проводятся организационные мероприятия по их исполнению.

В соответствии с Регламентом Правительства Республики в редакции Постановления Правительства от 4 июня 2008 года № 535 нормативные постановления Конституционного Совета должны учитываться при формировании текущих и перспективных планов законопроектных работ Правительства. Данные изменения внесены в Регламент Правительства в целях исполнения утвержденного Постановлением Правительства от 16 апреля 2008 года № 355 Комплексного плана мероприятий по приведению системы действующего права в соответствие с нормами Конституции Республики Казахстан.

В частности, согласно Перспективному плану законопроектных работ Правительства Республики Казахстан на 2010-2011 годы, утвержденному Постановлением Правительства Республики Казахстан от 18 февраля 2009 года № 185, в четвертом квартале 2010 года предусмотрены разработка и представление в Парламент проекта Закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан «О государственных социальных пособиях по инвалидности, по случаю потери кормильца и по возрасту в Республике Казахстан». Данный законопроект разрабатывается во исполнение Постановления Конституционного Совета от 29 апреля 2005 года № 3 по вопросу гармонизации законодательства о социальной защите лиц, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье.

Во исполнение Нормативного постановления Конституционного Совета от 23 апреля 2008 года № 4 Парламентом принят Закон Республики Казахстан от 22 апреля 2009 года № 151-IV, который направлен на приведение Закона Республики Казахстан от 26 июля 2007 года № 310-III «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в соответствие с правовой позицией Конституционного Совета о том, что пропуск установленного законом срока регистрации недвижимого имущества не должен являться основанием для отказа в приеме документов на регистрацию и самой регистрации права.

В целях реализации нормативных постановлений и рекомендаций, содержащихся в посланиях Конституционного Совета Парламентом в настоящее время осуществляется законотворческая работа в части:

- исключения из текста статьи 361 Уголовного Кодекса Республики Казахстан признанных неконституционными норм, устанавливающих ответственности за совершение акта членовредительства группой лиц, содержащихся в учреждениях, обеспечивающих изоляцию от общества, в целях дестабилизации их работы (Нормативное постановление от 27 февраля 2008 года № 2);

- предоставления обвиняемому (подсудимому) возможности ходатайствовать о рассмотрении его дела судом с участием присяжных заседателей, в том числе, при производстве по уголовному делу в суде до стадии назначения главного судебного разбирательства (Нормативное постановление от 18 апреля 2007 года № 4);

- усиления конституционных гарантий права каждого на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатной, а также правозащитной функции адвокатов (Нормативное постановление от 14 февраля 2007 года № 2);

- наделения участников уголовного процесса правом судебного обжалования постановлений органов уголовного преследования о возбуждении уголовного дела (Нормативное постановление от 24 января 2007 года № 1);

- создания государством равных условий защиты и восстановления права собственности независимо от её форм. В частности, при недостаточности у государственного казенного предприятия и учреждения денег, субсидиарную ответственность по его обязательствам средствами соответствующего бюджета несут Республика Казахстан или соответствующая административно-территориальная единица (Постановление от 3 ноября 1999 года № 19/2);

- защиты имущественных прав потерпевших. Предусматривается, что если у осужденного отсутствует имущество, достаточное для возмещения причиненного отдельными категориями преступлений ущерба, потерпевшему предоставляется право на получение денежной компенсации за счет государства (послания «О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан» от 27 июня 2005 года, от 20 июня 2006 года и от 23 июня 2008 года);

- регламентации законом порядка содержания граждан, помещенных в медицинские вытрезвители, центры временной изоляции, адаптации и реабилитации несовершеннолетних, приемники-распределители и в некоторые другие учреждения (послания Конституционного Совета «О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан» от 27 июня 2005 года, от 20 июня 2006 года, от 29 мая 2007 и от 23 июня 2008 года).

На стадии ратификации Республикой Казахстан находятся протоколы между правительствами Республики Казахстан и Российской Федерации о внесении изменений и дополнений в Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о взаимодействии правоохранительных органов в обеспечении правопорядка на территории комплекса «Байконур» от 4 октября 1997 года (Уральск, 3 октября 2006 г.) и о внесении изменения в Договор аренды комплекса «Байконур» между Правительством Республики Казахстан и Правительством Российской Федерации от 10 декабря 1994 года (Алматы, 20 февраля 2008 года), затрагивающие гарантии конституционных прав казахстанских граждан на территории комплекса «Байконур» (Постановление Конституционного Совета от 7 мая 2001 года № 6/2).

Таким образом, Конституционный Совет констатирует, что в последние годы государственные органы подходят к исполнению его итоговых решений более внимательно. Этому способствует также содействие Совета по правовой политике при Президенте Республики Казахстан.

Вместе с тем, некоторые позиции, содержащиеся в нормативных постановлениях и предыдущих посланиях Конституционного Совета, остаются законодательно нереализованными.

В Бюджетном Кодексе от 4 декабря 2008 года № 95-IV и Законе Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года № 97-IV «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования бюджетного процесса» учтены отдельные выводы, содержащиеся в Нормативном постановлении Конституционного Совета от 15 октября 2008 года № 8. Однако в названных законах не приняты во внимание позиции данного нормативного постановления о том, что правовое положение государственных органов может устанавливаться также постановлениями Правительства и иными подзаконными актами и что государственная услуга носит преимущественно гражданско-правовой характер, оказывается, как правило, индивидуально, без применения государственного принуждения. В указанном нормативном постановлении также отмечалась некорректность закрепленных в Законе Республики Казахстан от 27 ноября 2000 года № 107-II «Об административных процедурах» определения «государственная функция» и перечня функций. В ряде действующих законов, регулирующих общественные отношения в отдельных сферах управления, также отсутствует единый подход в использовании данной, ключевой для статуса государственных органов, категории. Однако в информации, представленной в Конституционный Совет Министерством юстиции Республики Казахстан, не содержится сведений о каких-либо мероприятиях по приведению таких законов в соответствие с правовыми позициями Конституционного Совета.

Как неоднократно отмечал Конституционный Совет, закон должен соответствовать требованиям юридической точности и предсказуемости последствий, то есть его нормы должны формулироваться с достаточной степенью четкости и быть основаны на понятных критериях, исключающих возможность произвольной интерпретации положений закона (Нормативные постановления от 27 февраля 2008 года № 2 и от 11 февраля 2009 года №1).

Режим конституционной законности может быть обеспечен только при идентичном смысловом изложении правовых норм на казахском и русском языках.

Между тем при проверке подпункта 1) пункта 2 статьи 1 Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам свободы вероисповедания и религиозных объединений» в части установления административных санкций (части первая, вторая и третья статьи 375 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года № 155-II) Конституционным Советом установлена смысловая неидентичность его текстов на казахском и русском языках, искажающая содержание правовой нормы и порождающая невозможность ее однозначного понимания, и исключающая, исходя из смысла пункта 2 статьи 7 Конституции Республики, применение такой нормы на практике (Нормативное постановление от 11 февраля 2009 года № 1).

При рассмотрении ряда обращений Конституционным Советом были выявлены нарушения требований статьи 39 Конституции Республики. В законах иногда допускается неправомерное расширение целей ограничений прав и свобод человека и гражданина; введение дополнительных оснований такого ограничения сверх предусмотренных Конституцией; установление ограничений, несоразмерных с вероятной общественной опасностью. Несмотря на неоднократное акцентирование внимания Конституционным Советом на подобных фактах, они продолжают иметь место.

* * *

Дальнейшее развитие казахстанского общества, утверждение демократического, правового, социального и светского государства, обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина, совершенствование форм и методов отправления государственной власти неразрывно связаны с проведением целенаправленной комплексной работы по укреплению конституционной законности.

Конституционный Совет считает, что в ближайшей перспективе эта деятельность должна включать в себя следующие направления:

качественное воплощение в законах конституционных ценностей, современных тенденций общественного развития, эволюции действующей правовой системы с последующей реализацией стимулирующего потенциала принятых актов;

формирование системы мер по реализации ратифицированных Республикой Казахстан международных актов в области прав и свобод человека и гражданина, по устранению противоречий между национальным законодательством и международными актами, в том числе, посредством налаживания эффективного правового мониторинга;

дальнейшее повышение роли суда в защите прав и свобод личности в досудебном производстве;

постоянное проведение всеми государственными органами праворазъяснительной и правовоспитательной работы.

Конституционный Совет полагает, что его выводы и рекомендации будут учтены в нормотворческой и правоприменительной деятельности всех государственных органов, а также при подготовке проекта новой Концепции правовой политики Республики Казахстан.

Настоящее послание Конституционного Совета Республики Казахстан «О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан» направляется Парламенту Республики в соответствии с подпунктом 6) статьи 53 Конституции Казахстана.

 

 

Председатель
Конституционного Совета
Республики Казахстан
И. Рогов