Нормативное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 14 декабря 2016 года № 1 «О проверке конституционности подпункта 3) пункта 7 Правил оформления документов на выезд за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 28 марта 2012 года№ 361, по представлению Темиртауского городского суда Карагандинской области»

 

Конституционный Совет Республики Казахстан в составе Председателя И.И. Рогова, членов Совета Н.В. Белорукова, А.К. Даулбаева, В.А. Малиновского, A.M. Нурмагамбетова, У.М. Стамкулова, У. Шапак с участием:

представителя субъекта обращения – председателя судебной коллегии по гражданским и административным делам Карагандинского областного суда Ж.К. Сейдалиной,

представителя государственного органа, конституционность акта которого проверяется – Правительства Республики Казахстан – заместителя Министра юстиции Республики Казахстан З.Х. Баймолдиной,  

представителя Сената Парламента Республики Казахстан – депутата Сената Парламента Республики Казахстан, секретаря Комитета по конституционному законодательству, судебной системе и правоохранительным органам Сената Парламента Республики Казахстан  Л.Г. Полторабатько,

представителя Мажилиса Парламента Республики Казахстан – депутата Мажилиса Парламента Республики Казахстан А.Н. Жаилгановой,  

представителя Верховного Суда Республики Казахстан – судьи Верховного Суда Республики Казахстан Е.Т. Максюты,  

представителя Генеральной прокуратуры Республики Казахстан – заместителя Генерального Прокурора Республики Казахстан А.Н. Кравченко,

представителя Комитета национальной безопасности Республики Казахстан – заместителя Председателя Комитета национальной безопасности Республики Казахстан М.О. Колкобаева,   

представителей Министерства внутренних дел Республики Казахстан – заместителя Министра внутренних дел Республики Казахстан Е.З. Тургумбаева и начальника Департамента миграционной полиции С.С. Саинова,  

представителей Министерства иностранных дел Республики Казахстан – руководителя Управления консульско-правовых вопросов Департамента консульской службы К.А. Канафеева и атташе Управления консульско-правовых вопросов Департамента консульской службы А.Б. Ахтанова,    

представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан – исполняющего обязанности Руководителя Национального центра по правам человека Р.А. Рахимова, 

представителя Республиканской коллегии адвокатов –  Исполнительного директора Республиканской коллегии адвокатов С.В. Сизинцева

рассмотрел в открытом заседании представление Темиртауского городского суда Карагандинской области о признании неконституционным подпункта 3) пункта 7 Правил оформления документов на выезд за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства, утвержденных Постановлением Правительства Республики  Казахстан от 28 марта 2012 года № 361. 

Заслушав сообщение докладчика – члена Конституционного Совета В.А. Малиновского, выступления участников заседания, эксперта – доктора юридических наук, профессора кафедры теории и истории государства и права, конституционного права юридического факультета Евразийского национального университета имени Л.Н. Гумилева Ж.Д. Бусурманова, ознакомившись с заключениями экспертов: Е.Б. Абдрасулова – доктора юридических наук, профессора кафедры гражданско-правовых дисциплин юридического факультета Евразийского национального университета    имени Л.Н. Гумилева; Д.М. Баймахановой – доктора юридических наук, профессора кафедры теории и истории государства и права, конституционного и административного права Казахского национального университета имени аль-Фараби; М.И. Жумагулова – доктора юридических наук, директора Института прикладных исследований Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан; С.К. Идрышевой – доктора юридических наук, профессора кафедры гражданского, предпринимательского и гражданского процессуального права Акционерного общества «Университет КАЗГЮУ»; Й. Пудельки – директора Программы «Содействие правовой государственности в странах Центральной Азии» Германского общества по международному сотрудничеству (GIZ); специалиста – А.А. Сабитовой – доктора юридических наук, профессора, заведующей кафедрой международного  права  Института Сорбонна-Казахстан Казахского национального педагогического университета имени Абая; изучив мнения Евразийского национального университета имени Л.Н. Гумилева, Казахского национального университета имени аль-Фараби, Евразийской юридической академии имени Д.А. Кунаева, Акционерного общества «Университет КАЗГЮУ», Карагандинского государственного университета имени академика Е.А. Букетова, Государственного учреждения «Институт законодательства Республики Казахстан», а также другие материалы конституционного производства, проанализировав законодательство и практику отдельных зарубежных стран, Конституционный Совет Республики Казахстан  

   

установил:

 

В Конституционный Совет Республики Казахстан 16 ноября 2016 года поступило представление Темиртауского городского суда Карагандинской области о признании неконституционным подпункта 3) пункта 7 Правил оформления документов на выезд за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства, утвержденных Постановлением Правительства Республики Казахстан от 28 марта 2012 года № 361.  

Из представления следует, что в производстве Темиртауского городского суда находится гражданское дело № 2-3560 по иску Бариновой  Е.В. к Моисеенко В.А. о разрешении истице выезда на постоянное жительство за пределы Республики Казахстан в Российскую Федерацию.

Основанием для обращения в суд стал отказ Моисеенко В.А. – отца Бариновой  Е.В. – дать ей письменное разрешение на выезд. В связи с чем, Баринова Е.В. просит суд разрешить ей выезд на постоянное жительство за пределы Республики Казахстан в Российскую Федерацию.

Исследовав материалы гражданского дела и заслушав пояснения истицы, суд первой инстанции усмотрел «ущемление закрепленных Конституцией Республики Казахстан прав человека и гражданина в связи с противоречием подпункта 3) пункта 7 Правил оформления документов на выезд за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства, утвержденных Постановлением Правительства Республики Казахстан от 28 марта 2012 года № 361, пункту 2 статьи 21 и пункту 1 статьи 39 Конституции Республики Казахстан». 

В связи с этим, суд в соответствии со статьей 78 Конституции приостановил производство по гражданскому делу и обратился в Конституционный Совет  с представлением о признании неконституционным подпункта 3) пункта 7 Правил оформления документов на выезд за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства, утвержденных Постановлением Правительства Республики Казахстан от 28 марта 2012 года № 361 (далее – Правила).

Проанализировав нормы Конституции Республики Казахстан применительно к предмету обращения, Конституционный Совет исходит из следующего.   

1. Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы (пункт 1 статьи 1 Конституции), что свидетельствует о приоритете для государства общечеловеческих ценностей и означает, что государство не имеет более важной задачи, чем забота о человеке (нормативные постановления Конституционного Совета от 21 декабря 2001 года      № 18/2, от 13 июля 2006 года № 4, от 28 мая 2007 года № 5, от 27 февраля 2008 года № 2).   

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 12 Основного Закона      «в Республике Казахстан признаются и гарантируются права и свободы человека в соответствии с Конституцией», «права и свободы человека принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов». Из содержания данных норм следует, что права и свободы человека гарантируются государством в пределах, установленных Конституцией и соответствующими ей нормативными правовыми актами, и являются основополагающими при разработке и принятии законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих условия и порядок осуществления этих прав и свобод (нормативные постановления Конституционного Совета от 28 октября 1996 года      №  6/2, от 18 апреля 2007 года № 4, от 27 февраля 2008 года № 2).  

Положения Конституции, регламентирующие отношения государства и человека, служат предпосылкой решения всех аспектов правового регулирования статуса человека и гражданина в Республике. Признание Основным Законом человека, его прав и свобод высшими ценностями является фундаментальным принципом конституционного строя, образующим основу гражданского общества и предоставляющим каждому юридически признанную и защищаемую государством возможность избирать в рамках закона варианты собственного поведения.

В соответствии с пунктом 2 статьи 21 Конституции Республики Казахстан каждому человеку предоставлено право выезжать за пределы Республики. Данное конституционное право не входит в исчерпывающий перечень прав и свобод, которые ни в какой форме и ни в каких случаях не подлежат ограничению (пункт 3 статьи 39 Конституции). 

Следовательно, право выезжать за пределы Республики может быть ограничено в соответствии с требованиями, установленными пунктом 1 статьи 39 Конституции, то есть только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения. 

В пункте 2 статьи 13 Всеобщей декларации прав человека, принятой  Резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 10 декабря 1948 года, закреплено, что каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну. При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе (пункт 2 статьи 29).

В Международном пакте о гражданских и политических правах, принятом Резолюцией 2200А (ХХI) Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 16 декабря 1966 года, ратифицированном Законом  Республики Казахстан от 28 ноября 2005 года № 91-III, также установлено, что каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную. Оно не может быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в настоящем Пакте другими правами (пункты 2 и 3 статьи 12).

Конституцией Республики Казахстан установлены основы правового статуса гражданина Казахстана, который именно в силу самого своего гражданства имеет права и несет обязанности (пункт 3 статьи 12), что корреспондируется с положениями универсальных международно-правовых актов о правах человека. Права гражданина, выезжающего за пределы Республики Казахстан, и гражданина, остающегося в Казахстане, перед которым несет обязательства выезжающий, в равной степени защищаются Конституцией. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать прав и свобод других лиц (пункт 5 статьи 12). Каждый обязан соблюдать Конституцию и законодательство Республики Казахстан, уважать права, свободы, честь и достоинство других лиц (пункт 1 статьи 34). Каждый имеет право на признание его правосубъектности и вправе защищать свои права и свободы всеми не противоречащими закону способами (пункт 1 статьи 13), на защиту своей чести и достоинства (пункт 1 статьи 18). Забота о детях и их воспитание являются естественным правом и обязанностью родителей; совершеннолетние трудоспособные дети обязаны заботиться о нетрудоспособных родителях (пункты 2 и 3 статьи 27). Граждане Республики имеют право на охрану здоровья (пункт 1 статьи 29).   

Согласовывая интересы субъектов конституционно-правовых отношений, гарантируя осуществление предусмотренного пунктом 2 статьи 21 Конституции права каждому на выезд за пределы Республики (включая на постоянное место жительства в другую страну), государство, в то же время, призвано обеспечивать надлежащее исполнение обязанностей выезжающего перед физическими и юридическими лицами и Республикой Казахстан, в том числе и посредством ввода временных ограничений на выезд.

Условия и порядок выезда граждан Республики Казахстан за пределы страны, в том числе выезжающих в другое государство для постоянного проживания, установлены Законом Республики Казахстан от 22 июля 2011 года № 477-IV «О миграции населения» (далее – Закон).

В частности, в пунктах 2-8 статьи 55 Закона закреплены условия и порядок выезда граждан  на постоянное место жительства, в статье 56 Закона – основания для отказа в предоставлении разрешения гражданину Республики Казахстан на выезд из страны на постоянное место жительства. Выезд на постоянное место жительства из Республики Казахстан осуществляется после оформления документов на выезд органами внутренних дел (пункт 2 статьи 55); органами внутренних дел производится проверка отсутствия у граждан, обратившихся с заявлениями о выезде за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства, оснований для отказа в выезде за пределы Республики Казахстан (часть первая пункта 4 статьи 55); решение об оформлении документов на выезд за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства принимается не позднее месячного срока со дня представления заявителем всех документов в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан (часть третья пункта 4 статьи 55).

Согласно статье 56 Закона в перечень оснований для отказа в предоставлении разрешения гражданину Республики Казахстан на выезд из страны на постоянное место жительства включены: уклонение лица от исполнения обязательств, возложенных на него судом, – до прекращения этих обязательств (подпункт 4); если гражданин является ответчиком в гражданском судопроизводстве – до вступления в законную силу решения суда (подпункт 7).

При этом  частью третьей статьи 56 Закона закреплен императив: «Во всех случаях ограничения права на выезд из Республики Казахстан на постоянное место жительства органы внутренних дел выдают гражданину Республики Казахстан уведомление, в котором указываются основание и срок ограничения и порядок обжалования данного решения».  

Статьей 174 Кодекса Республики Казахстан о браке (супружестве) и семье от 26 декабря 2011 года № 518-IV (далее – КоБС) предусматривается, что в случае выезда на постоянное место жительства за пределы Казахстана лица, обязанного выплачивать алименты, это лицо вправе заключить с членами семьи, которым оно по закону обязано предоставлять содержание, соглашение об уплате алиментов. При недостижении соглашения заинтересованное лицо вправе обратиться в суд с требованием об определении размера алиментов в твердой денежной сумме или о единовременной выплате алиментов, либо о предоставлении определенного имущества в счет алиментов, или об уплате алиментов иным способом. В случае отсутствия документов, подтверждающих выплату алиментов, должнику не разрешается выезд на постоянное место жительства за пределы Казахстана.

Подпунктом 3) пункта 7 Правил на граждан Республики Казахстан, претендующих на выезд из Казахстана на постоянное место жительства, возложена обязанность по представлению нотариально удостоверенного заявления от проживающих в Республике Казахстан лиц, имеющих по закону право на получение от выезжающих алиментов (родители и бывшие супруги, если имеются несовершеннолетние дети от совместного брака и др.), об отсутствии у них возражений на выезд. В тех случаях, когда заявитель по каким-либо причинам не может получить такое заявление, вопрос решается в судебном порядке.

По мнению Правительства Республики Казахстан, «установленное в Правилах требование о предоставлении нотариально удостоверенного заявления от проживающих в Республике Казахстан лиц, имеющих по закону право на получение от выезжающих алиментов, прямо вытекает из норм действующего законодательства, в том числе Конституции, и содержит законодательно установленную в вышестоящих актах обязанность по выплате алиментов».

В ходе конституционного производства проанализированы также следующие подзаконные нормативные правовые акты:

Стандарт государственной услуги «Оформление документов на выезд за